浦东党建引领业委会自治路径探索

特别报道

文/岑毅

浦东党建引领业委会自治路径探索

    业主委员会（简称业委会）是小区业主自我管理的自治组织，是维护业主物权的自治力量，是业主大会的执行机构，是业主居民与物业服务企业的桥梁和纽带。而业委会党支部是加强党建引领业委会更好介入社会治理的重要领域——住宅小区综合治理和“美丽家园”建设的重要载体，其组织力和自治功能作用的发挥直接关系到业主居民群众的切身利益。按照习近平总书记考察上海讲话精神和中央、上海市委市政府及市委组织部等有关部门关于加强党建引领业委会自治的要求，浦东新区自2018年11月以来，在全国率先探索推进成立业委会党支部，努力实现党的组织和工作“两个覆盖”，党建引领业委会自治成效显著。

早在1991年3月，深圳罗湖成立中国第一个业委会——天景花园业委会。随着中国改革开放的深化和住宅小区的增多，上海小区业委会数量不断递增。据统计，截至2018年底，浦东新区共有住宅小区2785个，总建筑面积1.7亿平方米，其中封闭式小区 2380个，非封闭小区（无围墙的零星楼盘）405个；直管公房、系统公房、售后房和早期动迁商品房等老旧住宅小区共1253个、建筑面积3680万平方米；在管物业企业574家，物业从业人员约5.5万人，物业服务窗口1643个。现有业主大会及业主委员会1761个，业委会成员约10500人。2018年11月以来，浦东继近三年推进居民区“两委”成员、社区党员、在职党员、青年党员、离退休党员、群团负责人党员等进业委会“交叉任职”、聘请居民区书记担任党建指导员、成立业委会党的工作小组之后，在全国率先探索成立业委会党支部，加强业委会自治。截至2019年年底，浦东已成立115个业委会党支部，居全市第一。

一、党建引领业委会自治五条路径

党建引领业委会自治机制，是指按照中央、上海市委市政府的相关制度顶层设计，区委区政府及相关部门、单位统筹推进，街镇党（工）委和政府（办事处）落实属地化主体责任，在居民区党组织的领导下，由相关基层组织党员骨干，通过合法程序进入业委会“交叉任职”或担任党建指导员，在符合条件的业委会成立党的工作小组，进而在党员3人及以上的业委会建党支部的“3.0版”。通过党的组织和工作“两个覆盖”，加强党建引领业委会自治，破解以物业管理为核心的住宅小区难题，创建安全有序、整洁舒适、环境宜居、幸福和谐的“美丽家园”，提升居民群众的满意度和幸福感。

浦东党建引领业委会自治，主要通过五条路径：

路径之一：党建在统筹推进资源整合运作机制实践中引领。在市委组织部的支持下，区委区政府党政双牵头的住宅小区综合管理联席会议组织机构，通过会议部署、调研摸底、跟踪检查、专项考核等方式，统筹推进全区业委会党支部组建工作。区联席办与区委组织部制定《浦东新区关于在符合条件业委会成立党支部的工作操作细则》等制度，召开街镇领导座谈会和联络员通气会，以及依托各街镇党建办主任微信群和联络员微信群两个载体，实现线上线下互动，形成业委会成立党支部的思想共识、平台载体的保障支撑。不少街镇成立了自上而下的组织领导机构，制定相关指导意见。塘桥街道党工委成立党建引领业委会建设工作指导委员会，由街道党工委书记担任主任，党工委副书记、办事处分管副主任分别担任副主任；下设办公室，由社区党委专职副书记担任主任，副主任和成员由社区党建办、社区管理办、纪检监察室、社区党建服务中心、房管办、社会组织和物业服务社等相关部门单位负责人组成，并建立联席会议制度，各居民区党总支负责人为联席单位会议成员，强化居民区党组织在业委会党支部筹建及自治建设中的领导地位，定期召开专题会议，协同推进业委会自身规范化建设和小区自治。区、街镇、居民区的运作体系，为党建在统筹推进资源整合运作机制实践中引领，尤其是以居民区党建带动业委会党建提供了组织保证。

路径之二：党建在试点先行示范推广运作机制实践中引领。浦东新区及街镇、居民区党组织联手，启动业委会成立党支部试点工作。2019年4月，《浦东新区关于在符合条件的业委会成立党支部试点工作要求》明确提出业委会成立党支部的基本条件、组建程序和后续日常工作。在走访调研摸底的基础上，确定在条件成熟的塘桥街道、花木街道、洋泾街道、南码头路街道、周浦镇率先试点探索业委会成立党支部工作。试点街镇按照《中国共产党支部工作条例（试行）》和市委组织部及浦东新区提出的要求，召开由居民区党组织牵头召开的业委会筹建党支部工作会议，动员部署，严格把好关，做实具体工作，经业委会党员选举通过成立党支部的决议，业委会党支部设书记1名，经街镇党建办汇总，上报街镇党（工）委上会审批同意。5个街镇成立业委会党支部的试点经验做法，立即被其他街镇复制、借鉴和推广，纷纷成立业委会党支部。这为党建在试点先行示范推广运作机制实践中引领提供了制度和基础保障。

路径之三：党建在因地制宜分类指导运作机制实践中引领。区、街镇、居民区各级党组织在业委会成立党支部摸索中，不是急于求成或“一刀切”，而是因地制宜，分类指导。浦东新区针对不同街镇、不同居民区、不同小区业委会的现状和特点，进行因地制宜，分类指导。同时，设计、推出和实施《3名及以上党员的业委会统计表》、《业委会党支部书记意向人选名单表》、《业委会党支部书记人选简历表》、《街镇党建办和相关部门审核把关情况》等清单，做到底数清、方法明、操作易、落地实，便于一揽子解决业委会成立多类型党支部具体事务。一是成立业委会标准型党支部。针对业委会党员组织关系在社区，且有3人及以上正式党员的情况，在居民区党组织下成立业委会独立型党支部。二是成立业委会联合型党支部。针对同一个居民区内有若干个业委会，且每个业委会正式党员数量都不足于单独成立党支部的情况，从组织覆盖、便于管理的考量，若干个业委会党员整合一体，成立联合型党支部。三是成立业委会功能型党支部。针对业委会有3人及以上党员，但因是在职党员，其组织关系无法转入社区的情况，成立功能型独立党支部。四是成立业委会功能型联合党支部。针对居民区内有若干个业委会，但每个业委会党员组织关系都无法转入社区的情况，成立业委会功能型联合党支部。五是成立业委会党的工作小组。针对不符合条件成立业委会党支部的情况，居民区党组织引导成立业委会党的工作小组。六是业委会“交叉任职”或聘请党建指导员。针对不符合条件成立业委会党的工作小组的情况，居民区书记、居委会主任及多元主体的党员骨干通过合法选举程序，进入业委会“交叉任职”，担任业委会主任或委员；党建指导员一般由居民区党总支书记担任。多管齐下、多措并举，为党建在因地制宜分类指导运作机制实践中引领提供了可行性策略保证。

路径之四：党建在人选推荐组织把关的运作机制实践中引领。区、街镇、居民区等各级党组织，注重把好业委会党支部书记候选人推荐、组织审核和选举关，即在书记候选人资格审查阶段，通过召开业委会党员、业主党员、业主居民代表、楼组长座谈会等方式，一方面广泛认真听取小区民意，另一方面统一建立由街镇党(工)委统筹，居民区党组织、房管、信访、市场监管、公安等部门共同参与的审核把关机制，严格审查书记候选人资格条件，防止有违法乱纪劣迹的人混入，其用人门槛明显高于业委会主任候选人基本条件，确保了具有综合素质和工作能力的优秀党员候选人担任业委会党支部书记。这为党建在人选推荐组织把关的运作机制实践中引领提供了政治和用人保证。

路径之五：党建在“两个覆盖”加强自治的运作机制实践中引领。浦东新区通过业委会成立党支部等组织载体，一方面强化业委会自身的规范化建设，推动了业委会组织能力，依法、合力决策引导能力，业主大会决定执行能力，服务合同与管理规约履行监督能力，维修资金使用与监督能力，善做群众工作能力，矛盾化解协调能力和工作方式创新能力的“八种能力”建设；另一方面使业委会更好地发挥引导业主居民的自治功能作用。这为党建在“两个覆盖”加强自治的运作机制实践中引领提供了制度保证。

二、“四个聚焦”破物业民生难题

一是业委会党建聚焦社区物业党建联建破题。作为浦东最早开展社区物业党建联建、加强党建引领业委会自治的塘桥街道，聚焦物业行业党建破题，依托多个载体，深化“五联五建”。一是党建指导专业委员会联社区党建主体、建物业管理体制。把党建引领业委会自治和物业管理工作纳入街道党建工作总体布局，通过在业委会内成立党支部、功能型党支部、党的工作小组，推动业委会委员中党员比例稳步提升，以及在符合条件物业服务企业中建党的组织、“交叉任职”或聘请党建指导员等载体共同作用下，夯实物业行业党建基础，协同破解物业管理服务难题。探索将业委会成员履职行为纳入街道监察办监督范围，并加强业委会对物业服务企业的指导监督，扩大以物业管理为核心的住宅小区党建联建示范点覆盖面，发挥示范引领作用。二是政府协调专业委员会联政府部门主体、建小区难题破解机制。依托城运分中心平台，做实行政党组工作对接，围绕居民群众反映强烈的物业管理痛点难点堵点问题，业务指导培训、问题分析研究、方案讨论制定，搭建多部门联动处置平台，有效整合公安、城管、市场监督及政府各个部门力量，合力推进业委会治理小区难题。三是市场主导专业委员会联实施责任主体、建小区品质服务模式。建立党建引领下“三驾马车”互联互助互促的工作机制，健全完善业委会运行的工作机制、平台载体的保障支撑，支持和引导物业服务企业发挥市场主体作用，提供规范化、高质量、全周期的服务供给。通过评比优秀业委会等，激励业委会积极承担自治责任，进入良性发展模式。四是社会参与专业委员会联社会组织主体，建多元协同体系。通过政府购买服务等方式，引入物业服务社参与业委会规范化建设和日常运作，促进业委会规范运作，搭建业委会主任沙龙、实施业委会培训会等沟通交流和专业培训平台，提升业委会成员的素质能力。五是居民自治专业委员会联居民业主主体，建自我管理平台。各居民区党总支牵头“三驾马车”等多元主体，依托“家门口”服务平台和居民议事会等居民区自治载体和自治组织，充分运用“三会”制度，推动业委会自治介入物业管理事务，民意汇聚、民主协商、民事自治，打造自治示范点、文化睦邻点，提升业主文明居住意识。花木街道、北蔡镇等街镇所辖小区业委会党支部，依托居民区党组织、居委会及辖区党建资源和街镇业委会指导办，不断物业破题，进展良好。

高行镇住宅小区71个，该镇自2018年以来在居民区党组织和党员比例逾60%的业委会党组织主导下，在每个小区增设“物业服务阳光公开宣传栏”，统一公开服务电话、服务人员、收费标准、物业合同、办事流程、公共收益账目、维修资金账目、物业费收支情况等信息，实现物业党建红在规范。在业委会的督促下，物业企业做好日常“四保”基础上，推出便民服务菜单及衍生服务。如免费提供共享雨伞、小推车、家用特殊工具；对困难家庭、老党员、老革命等提供免费上门疏通服务。还有9个小区成功调价物业费，物业费收缴率达到93%。“酬金制”物业管理模式，指物业管理费由原来的物业公司掌管变为由业委会自治掌管，业委会在应收的物业管理费中按约定的10%比例支付给物业管理企业作为利润，其余全部用于物业管理日常开支，结余或不足的均由业主共享共担。将小区的物业管理费、停车费等公共收益全部纳入业委会账户之中。业委会每月都对物业服务公司财务收入账目进行审核、公布，接受业主的监督，每年还召开居民代表、业主代表大会公布“酬金制”管理的年度执行情况。多年来小区物业费收缴率始终逾100%，目前小区治安发案率也较往年大幅下降了50%。

二是业委会党建聚焦加装电梯。近几年，随着上海市老龄化日益严重，老公房加装电梯已成为上海社区治理的一个热点问题，也属于业主居民自治的范畴，与业委会工作直接关联。沪东街道伟业一村31号楼为一幢六层一梯两户老式居民楼，六楼居民邓先生找到有资质且在房办备案的安装电梯施工方咨询。2018年3月，他和其他居民到居委会、业委会提出加装电梯的诉求。根据相关规定，在楼外加装电梯需要整栋楼内居民90%同意并签字，同时没有反对意见方可实施。在居民区党组织引导下，业委会党组织召集楼内居民通过多次协商、讨论，确定了电梯安装费用、维修费用的分摊方式。最终整栋楼内居民一致同意安装电梯。因加装电梯另外使用到了小区的公共面积，需要小区2/3的业主签字同意，2018年4月，业主代表大会通告31号楼加装电梯的想法，由安装公司负责人解答安装电梯事宜，最终获得2/3以上业主的同意。两次征询通过后，在业委会党组织影响下，31号楼的4位党员尽心尽责，终圆居民加装“电梯梦”。

三是业委会党建聚焦物业服务企业选聘。代表小区业主选聘物业服务企业，是业委会的重要职能。业委会党支部成立后更在物业企业选聘上发力。洋泾街道“名门世家”是商品房小区，建设管理存在历史遗留问题，业主群体多样、诉求多元。业委会目前11个成员中有7名党员，业委会党支部成立后，居民区党总支领导下，推动物业服务企业选聘工作，其选聘工作因历史遗留问题，推进遇到诸多困难。业委会党支部共召开23次选聘工作会议，一方面做好群众工作，统一思想，另一方面对候选的4家物业公司进行实地考察比较，2019年9月8日终于完成了物业选聘工作。业委会党支部指导和监督物业服务企业，加强小区建设。小区有一处绿地，下面是地下化粪池，建造时间已有20余年，因为脏乱差，影响小区的环境。业委会党支部着手推动绿地及化粪池改造，多次召开会议，听取小区业主和专业人员意见建议，确定改造方案。10月25日动工，12月中旬完成了景观等工程建设，将臭气熏天的化粪池改造成了环境优美的小花园。又把小花园边上水泵房美化，在墙面彩绘涂鸦画，凸显“和谐生活 美丽家园”主题，提升了小区的“颜值”。

四是业委会党建聚焦小区垃圾分类和环境治理。许多业委会党支部协同居民区党组织、物业服务企业，组织业委会成员、楼组长、业主骨干、居民志愿者等，日夜参与小区垃圾分类，取得了优良成绩，同时，聚力小区环境治理。洋泾街道陆家嘴“美丽苑”养宠物的人越来越多，流浪猫也增多，影响居民生活。为了安置流浪猫，引导居民文明养宠，业委会党支部针对小区业主线上互动较多的特点，通过小区微信公众号、爱宠朋友圈等进行线上文明养宠宣传，激发宠物主人文明养宠的意识，抵制不文明养宠行为；组建志愿者队伍、居民自治爱心管理团队，建立小区流浪猫管理档案，形成了巡查、分区域喂养、绝育、医护、领养或放归、领养后回访等完整管理闭环。已建立20人流浪猫关爱群和39人的爱宠朋友圈；居民自治爱心团队申报街道“自治金”项目，有效措施控制了流浪猫的数量，小区流浪猫和文明养宠的投诉率已持续下降，小区多年被评为上海市文明小区、市园林式居住小区等荣誉。周浦镇车站小区康沈路1646弄一栋居住楼，环境脏乱差，该楼划归康泰居委会后，业委会党组织围绕楼道环境整治，实施路面开挖，雨水、污水管的铺排，窨井的设置，场地中央开辟花坛种花草树木，营造居民休闲锻炼场所，3个多月后，小区环境旧貌换新颜。高桥镇富特四村是动迁安置小区，存在先天不足，如：房屋老化、设施陈旧、停车难；外来流动人员多、老年人多、道路狭窄。在业委会党支部的牵头下，社区“大管家”们每周定期召开工作例会，商讨解决突出问题。由7名有专业特长的业委会成员组成设施大管家，监督物业做好保洁、保绿、保修、保安“四保”工作，摸清小区停车位及车辆数，方便物业车辆管理，并完成了65个停车位的扩建以及小区主干道路的拓宽。“小区议事厅”履行“督查大管家”职责，引导居民自己的事自己议、大家的事共同办。还引导一批热心社区公益和绿化种植的热心居民做绿化大管家，寻找专业团队为小区门头全新打造、规范布局，提升了小区环境品位。周浦镇瑞阳苑采用网格化管理，将小区按区域划分，在居民区党总支的指导下，业委会与居委会、物业人员、党员志愿者、居民志愿者开展爱绿护绿植树，对B区非机动车库清理整治，创建特色楼组，动员拆除违建，并将每月15日定为清扫家园环境整治日，使小区新增违建为零。

三、凸显“五个促进”社会效应

近年来，浦东新区依托业委会党支部等载体，加强党建引领业委会自治，凸显“五个促进”的社会效应。

1、促进业委会自治功能作用发挥。党建引领下的业委会加强自身规范化建设，提高业委会规范运作率，并推动物业管理规范化，2019年全区1197个住宅小区主要出入口（门岗）和管理处规范化建设完成率182%，在物业服务企业选聘、垃圾分类和环境治理，指导监督物业服务企业行为，监督专项维修资金的使用以及组织专项维修资金的补建、再次筹集，监督管理规约的实施等方面，较好地发挥了业委会执行业主大会决定、引导业主居民自治、民主协商形成共识、监督实施物业服务合同、参与民生项目建设等功能作用。改变了过去业委会总体水平较低，以及不作为、慢作为、乱作为的现象。

2、促进“三驾马车”关系和谐。在居民区党组织领导下的党建引领业委会自治，进一步理顺了“三驾马车”之间关系，形成自下而上和自上而下相结合的自治议题和工作机制，提升了党建引领下多元主体协同自治共治的能力。改变了过去业委会与居委会、物业服务企业各自为政、各唱各调、矛盾较多的状况“三驾马车”从步调不一到齐头并进，形成有事多商量、共建共享的和谐局面。同时也有效杜绝了业委会与业主之间的矛盾，回归了业委会是业主大会执行机构的定位。

3、促进“美丽家园”建设。在党建引领业委会自治和多元主体共治的正向因素驱动下，浦东新区继2015-2018年全面完成小区治理和“美丽家园”建设目标任务后，2019年又完成或超额完成市政府与区政府签订的《2019年浦东新区“美丽家园”工作责任书》指标任务。

4、促进居民群众满意度提升。党建引领业委会自治，立足居民群众最关心最现实的利益问题，围绕“老小旧远”的小区现状，居民区、业委会两级党组织与其他相关主体联手，主动而为，实施一系列的民生工程。如：在区委、区政府及有关部门和市、区政策的支持下，广泛征询民意，最大限度形成小区业主对多层住宅小区加装电梯可行的共识、操作路径和方法，浦东从2017年的2台到2018年的12台，再到2019年其立项数量跃升至94台，目前已有5台电梯投入运行，解决了部分小区老人“爬梯难”，广大居民群众对小区的归属感和满意度不断提升。 

5、促进基层党组织发展空间。党建引领业委会自治，通过成立党支部等载体，加强“两个覆盖”，扩大了基层党组织工作的发展空间。据统计，目前浦东业委会党员比例达到近50%，不少街镇业委会成员中党员占比逾50%，塘桥街道业委会党员占比高达67%。业委会党支部和党的工作小组及党员骨干“交叉任职”、派遣党建指导员的多重因素作用下，拓展了基层党组织工作空间，不仅加强了党建引领业委会自治，而且在一定程度上夯实了党在住宅小区的执政基础。在党建引领多元主体综合因素的共同作用催化下，2016-2019年，浦东累计创建申报300多个上海市住宅小区党建联建示范点，名列全市第一。

四、“浦东实践”的五个特点

近年来，浦东党建引领业委会自治实践主要呈现了五个特点：一是政治功能性。在居民区党组织的领导下，业委会党支部在提升凝聚党员组织力的同时，突出政治功能，通过百姓讲座、议事会等载体，加强对居民群众的政治、思想、组织和工作引领，进行以文明居住道德行为为重点的社会主义核心价值观教育，最大限度推动小区治理。二是民主协商性。坚持“好事办好”的理念，在涉及民生利益的事项上，通过多种载体和形式，实施“三张清单”（居民需求清单、辖区资源清单、服务项目清单）和“三会制度”（事前听证会、事中协调会、事后评议会），确保把政府民生实事、好事办好。三是“四治”联动性。打破传统业委会主体自治的局限，在融入居民区党组织引领“三驾马车”格局的同时，融入所在社区区域化党建模式，放大住宅小区综合治理效应。四是方式创新性。聚焦小区加装电梯难、垃圾分类难、停车难、物业费收缴难等瓶颈问题，依托居民区、业委会两级党组织及其他相关党建主体，聚力发力，议题破题，探索形成了自治清单、自治论坛、自治金项目介入、自治议事会以及业委会党员咨询服务日等多种具有创新特色的工作载体及方式。五是服务惠民性。通过实施加装电梯等民生项目等，办好一件件居民“急难愁盼”实事，体现党建引领业委会自治服务惠民的亮色。

2018年以来，浦东在全国首创的党建引领业委会自治实践探索，引起了外省市的关注，杭州市、重庆市、北京市、青岛市、哈尔滨市等十多个外省市及区的组织部、住建委、房管部门到浦东参观学习给予好评，并借鉴和复制上海浦东典型小区业委会党建自治模式。